【专家观点】从“I”到“Y”再到“X”模型： 我国社区教育治理结构演进路径及其多元治理体系构建
沈光辉
福建开放大学 中国成人教育协会学术委员会委员
摘 要
社区教育治理是基层社会治理创新的重要内容与有效途径，对推动社区教育发展、助力社区建设、促进社区自治具有重要意义。我国社区教育治理经历了三个阶段的发展，已初步探索出切合各地实际的社区教育治理模式，形成了从“I”到“Y”的治理结构，开始注重多元主体之间的相互沟通、合作与协同。根据多元主体治理理论和利益相关者理论，可建构新时代社区教育多元主体治理“X”模型及社区教育多元主体治理体系，实现多元主体有效参与，构建多元主体治理机制，推进多元治理创新发展，进而形成社区教育多元主体治理新格局。
关键词
社区教育；治理结构；多元主体；治理体系
党的十八届三中全会以来，“社会治理”的概念上升到了国家和社会层面，体现了解决社会问题的实践思维。目前，学术界对社会治理的研究有序推进且成果丰硕，但对社区教育治理结构与治理体系的研究比较薄弱且尚未形成相对成熟的观点。在推进国家治理体系和治理能力现代化的进程中，把社区教育治理作为一个研究方向，对深化社区教育理论与实践探索，推动社区教育健康有序可持续发展，促进社区建设与治理，助力终身教育体系和学习型社会、学习型大国建设，都具有十分重要的意义。
一、治理理论及社区教育治理
20世纪90年代以来，治理理论已成为各国学者讨论最激烈的领域之一。经过30多年的发展，治理理论及其思想对各国政府乃至社会科学领域的研究与实践都产生了深远的影响。
（一）治理的概念
西方学者使用“Governance”一词来表示治理，该词来源于拉丁文和古希腊语，原意为“控制、引导和操纵”，在政治学领域中通常指国家治理。在国际组织的关注和倡导下，“治理”被赋予了先进性，体现了新的政治文明和研究范式。国际组织强调发展中国家的治理要走向善治，鼓励通过民主政治、有效行政和市场经济机制等进行系统性重构，进一步强化社会的作用，以帮助国家解决社会问题。
治理理论的主要创始人之一——詹姆斯·N.罗西瑙（James N.Rosenau），将“治理”定义为一系列活动领域中的管理机制，这些管理机制“虽未得到正式授权，却能有效发挥作用”。通过对治理理论学术文献的梳理，可以看出治理概念的核心是厘清政府与社会关系，其主要目的是通过治理来解决所面临的一系列社会问题。
（二）社区教育治理概述
社区治理是社会治理的基本构成部分，社区教育治理是社区治理的重要组成部分，主要是指依靠社区居民的自组织力量，实现社区教育的可持续发展，目标是建设和发展社区，消除社会问题，全面提高社区居民的素质和生活质量。社区教育治理是治理理论在社区教育领域中的实际运用，它是对社区教育的有关公共事务进行治理的一系列活动。陈乃林先生提出了我国社区教育治理的概念定义，即所谓的社区教育治理，是指在共同目标与框架下，由政府主导，推进社区教育多元主体，通过协商合作及市场机制等多种方式，共同提供社区教育供给服务，形成社区居民广泛参与、多样选择、自主学习、持续发展的社区教育公共服务体系，实现社区教育资源效益与居民公共利益的最大化，以实现社区善治、建设居民共同精神家园的愿景目标。笔者认为该描述比较切合中国实际。
需要注意的是，治理强调通过多中心的公共治理格局来提供质量更高、数量更多的公共服务，倡导的是多中心的治理格局，但其实质并不否认政府在治理中的主导性作用。换言之，多中心并不意味着将政府边缘化，而仍主张政府担当“元治理”角色，即在社区教育治理过程中，政府主要在理念引导、制度规范、目标设置、资源配置等方面发挥主导性作用。
二、社区教育治理结构的演进路径
（一）我国社区教育治理的发展阶段
我国社区教育治理的发展已有近40年的历史，大致经历了三个阶段：
1.第一阶段：1985年至2000年
这一阶段的主要特征为全国各地的社区教育相继开展了青少年学生的校外教育活动，初步形成了社区教育的区、街道、居民委员会三级管理网络。在这一阶段，中小学教育受到了社会的普遍重视，各地开始探讨如何开展青少年学生的校外教育，加强学校教育与社会的联系。1988年中共中央《关于改革和加强中小学德育工作的通知》指出：“城市的区或街道可通过试点，逐步建立社区（社会）教育委员会一类的社会组织，以组织、协调社会各界支持、关心学校工作，优化社会教育环境。”在这一阶段，学校起到了主导的作用，社区教育被看作学校教育功能的延伸，其本质特征还没有充分地显现出来。
20世纪90年代初，全国各地开始普遍建立“社区教育委员会”组织体制，为后来社区教育发展模式的形成提供了宝贵经验。90年代中后期，教育部在社区教育领域引入“终身教育”这一概念，社区教育开始从青少年校外教育向成人教育扩展，进一步扩大了社区教育的范围。在1993年召开的全国首届社区教育工作研讨会上，有关学者对社区教育的概念、性质、对象、目的、行为主体、学校与社区的关系等进行了探讨，并取得了共识。
2.第二阶段：2000年至2015年
这一阶段的主要特征是全国各地开始把社区教育的对象扩大到社区居民，强调党政主导，初步构建了多元协调治理的体系架构。
2000年4月，教育部职业教育与成人教育司下发《关于在部分地区开展社区教育实验工作的通知》，提出建立“党政统筹领导、教育部门主管、有关部门配合、社会积极支持、社区自主活动、群众广泛参与”的社区教育管理体制与运行机制，构建党政主导的多元协调治理的体系架构。在这一阶段，政府积极推动社区教育实验工作，自2001年教育部确定首批全国社区教育实验区以来，社区教育实验工作蓬勃发展，截至2020年底，教育部先后开展了六批全国社区教育实验区与四批全国社区教育示范区的遴选工作，共确定国家级社区教育实验区129个、示范区120个。通过社区教育实验区与示范区建设，政府建立了社区教育管理体制与运行机制，并逐步建立部门间的合作与协商机制，为社区教育治理多元主体间的协同积累了实践经验。
这一时期处于整合共治的阶段，全国各地更加注重党委领导，政府统筹以及相关部门参与，并强调社会力量在社区教育管理中的作用。在各示范区与实验区内部，民间组织也得到了迅速发展，不同的组织通过不同的形式和内容参与活动，成为社区教育办学的重要力量。
3.第三阶段：2015年至今
在这一阶段，许多学者已意识到社区教育是一项系统工程，开始更加关注社区教育治理各相关主体的地位、职责及相互之间的协作配合，更加强调社区教育治理的多元主体以及他们之间的相互协同与合作，并结合不同的工作实践探索出切合实际的社区教育治理模式。陈莺、陈乃林从社会资本理论探索社区教育与社会治理融合发展的逻辑框架与实践路向，提出通过形塑社区教育与社区治理的“互信”、实现社区教育与社区治理的“互惠共生”、推动社区教育与社区治理的“互嵌”等实践路向来促进社区教育与社区治理的融合发展。王林艳提出要将传统的政府一元行政管理局面变为现代的多元主体协同参与社区教育治理，通过构建科学化的决策运营机制、精细化的执行运营机制、全面化的监督运营机制、民主化的协调运营机制和人本化的服务运营机制等，建立良好的社区教育治理运行机制，以利于改善社区教育治理现状，优化社区教育治理环境。
这一阶段，全国各地社区教育逐渐探索形成各自特色品牌，社区教育形态逐步向社区居民的自主学习、互动学习转型发展，社区教育的学习社团（学习共同体、学习圈）陆续产生和成长，成为社区教育自主学习的主体力量。社区自治与多元主体意识在社区教育治理中的作用更加凸显出来，如：成都市成华区建立的社区工作站达到 103个，成功打造了10分钟社区教育学习圈；北京市朝阳区采用项目推进模式开展“流动人口培训项目”“学习型朝阳大讲坛”等活动，打造了具有区域特色的社区教育品牌项目。
（二）社区教育治理结构分析
1.社区教育治理“I”模型
在社区教育发展的第一阶段到第二阶段，社区教育正式被纳入教育行政管理范畴，其中政府是主要推动力。在社区教育尚未广泛开展且基础较差的地区，强化政府自上而下的政策号召与工作推动，无疑是促进社区教育发展最有效的办法。后来全国一些地方出现“社区教育委员会”，呈现出多元主体参与社区教育治理的雏形，为构建社区教育治理机制打下了基础。这种由政府教育主管部门实施的自上而下的垂直型治理模式，我们称之为社区教育治理的“I”模型。
随着社区教育实验工作的不断推进，社区教育治理参与的主体逐步增多，虽然开始出现了多元主体参与社区教育的局面，但由于它们相互之间缺少互动和联系，仍属于垂直型的“I”模型治理模式。
2.社区教育治理“Y”模型
社区教育发展的第二阶段，全国各地普遍成立了社区教育委员会和社区教育办学机构——社区大学（社区学院）以及相应的社区教育办学网络。在社区教育委员会的领导之下，政府有关部门、企事业单位以及社会组织开始参与社区教育的管理和活动，发挥各自资源优势，相互配合与协作。这种相关主体协同参与社区教育的模型，我们称之为社区教育治理的“Y”模型。其最大的特点是把科学、民主的治理理念融进社区教育治理中，积极推动政府转变角色，实现“更少的政府参与、更大的治理效果”，以有利于实现公共利益的最大化。
3.社区教育治理从“I”到“Y”模型分析
我国社区教育治理从“I”到“Y”模型的演进路径，虽然不同阶段的治理体制有所不同，但在治理主体上还是相对单一的，主要还是以政府部门特别是教育主管部门为主导。真正意义上的“社会支持”与“群众参与”并不乐观，多元主体共同治理社区教育的格局尚未形成，仍存在一定的弊端。首先，社区教育仍以政府为主导。社区教育要想快速健康发展，政府的推动作用是毋庸置疑的，尤其是在社区教育发展相对落后的地区，更需要政府的全力推动与大力支持。但若单一以政府为主导，多元主体参与社区教育的格局则难以形成。其次，在满足社区居民多样化的学习需求方面仍有较大差距。社区居民对社区教育的需求是多样化的，特别是由于年龄、职业、受众上的差异，上述两种模型难以满足社区居民的多样化学习需求。再次，社会组织缺乏培育。由于职能不够清晰、沟通不够顺畅、多头交叉管理和管理缺位、错位，以及制度不健全、经费来源不充分、参与社区教育的表面化和低层次化等，社会组织参与社区教育治理的数量、规模、类型和整体能力都比较有限。最后，社区居民参与社区教育管理不充分。由于社区居民参与管理的意识较低、途径不足，难以形成社区居民积极参与和广泛互动的格局。
三、社区教育多元主体治理
社区教育治理需要更加注重多元主体之间的相互沟通、合作与协同，更加注重在政府的主导之下更多地发挥社会力量、市场主体以及各类非政府组织的作用，进而形成强大的推动合力。这也正是本文提出的社区教育治理“X”模型——强调社区教育多元主体协同治理——的目的所在。
（一）多元主体治理理论
多元主体治理理论强调多中心治理。“多中心”是由英国的迈克尔·博兰尼（Michael Polanyi）于 1951 年在其《自由的逻辑》一书中提出的。他直观地概括了“自生自发秩序”的形态，并指出“由不同的管理者去管理各个中心的运行”是秩序应具有的形式。博兰尼的多中心理论视角大大启发了美国政治经济学家文森特·奥斯特罗姆（Vincent Ostrom），他“强调构建政府、市场和社会三维框架下的多中心治理模式”，“反对集权和垄断，提倡管理主体和权力中心的多元化，认为这样的治理模式是充满竞争、富有成效和活力的”。
多中心治理以自主治理为基础，在遵循一定的集体行动规则条件下，允许多个权力中心或服务中心并存，通过相互合作给予公民更多的选择权和更好的服务，减少搭便车行为，扩展了治理的公共性。公共治理的多中心实质上就是一种民主合作管理，在多中心治理模式框架中，核心就是如何实现公民的参与和社群的自治。多元治理理论在社区教育治理中的运用，其核心就是处理好政府行为与社会行为的关系，它要求政府转变职能，着重提供一个有利于社区教育良性发展的稳定、有序的健康环境，而不是对社区教育具体事务进行直接的监管。社区教育治理离不开政府与社会的共同参与，只有政府行为与社会行为不断协调与沟通，社区教育的目标才能更好地实现。
（二）利益相关者理论
根据英国著名学者爱德华·弗里曼（R.Edward Freeman）的解释，“利益相关者是能够影响一个组织目标的实现或者能够被组织实现目标过程影响的人”，即“利益的创造者、追求者、消费者和支配者”。当前，社区居民对社区教育的需求呈现出多元化，同时社区教育自身发展也日益完善，社区教育的重心下移已是必然趋势。政府是我国社区教育的宏观管理者，除此之外，我国社区教育的利益相关者主要还包括社区学校、社区居民、企事业和社会组织等。
政府部门在社区教育中的主导作用是最为显著的，它是社区教育产品的主要供给者，也是社区教育的宏观管理者，随着社区教育利益主体、功能、服务需求等日益多元化，政府作为单一主体的管理模式已愈加不适应社区教育的发展需求。社区居民是社区教育的主体，也是社区教育的主要受益者。社区居民日益多元的教育需求与参与管理的意愿表达，呼唤着社区教育管理的主体向多元化转变。目前，我国社区教育治理的相关主体主要包括以下几个部分：一是社区学校，包括各地成立的三级社区教育网络，其中社区教育教师不仅是社区教育资源的整合者，也是社区教育的施教者。二是社会组织，其举办和参与的社区教育活动具有广泛的社会基础和强大动力，它既可以弥补基层政府管理力量的不足，也可以在社区教育各多元主体之间发挥桥梁和纽带作用。三是社区内的企事业单位，其在社区教育中的作用越来越大，在资源整合、开发与共享、丰富居民文化生活、开展职业技能培训等方面发挥着重要的作用。
（三）社区教育多元主体治理“X”模型
根据多元主体治理理论和利益相关者理论的观点，本文提出社区教育治理多元主体治理模型——“X”模型（见下图），即在自上而下政府多部门力量整合与自下而上多元主体共同参与基础上，强调政府、社会、市场等多元主体共同参与、有效协同、积极互动并发挥作用。这一治理模型以居民需求和社区需求为导向，以法律法规政策、管理体制机制、资源条件要素的优化配置为基础，以政府、社会组织、企事业单位、社区教育机构等为治理主体，共同推动社区教育治理可持续发展。
社区教育多元主体治理强调突出社区教育治理参与者多元化，且相互之间互相合作、平等竞争，建立多元化管理网格，最终实现社区教育的有效治理。这里我们仍要辩证看待政府在其中所发挥的主导作用。从当前我国的国情出发，我国有着长期的集权传统，社会变迁主要是自上而下进行的，政府在治理体系中一直是最重要的元治理者，加上我国的市场经济发展还不够充分，公民社会还相对弱小，因此我们不能否定政府在社区教育治理中的主导作用。相反，如何有效发挥政府在社区教育治理中的元治理作用，深入推进社区教育治理仍需要我们进行持续不懈的探究。
四、社区教育多元主体治理体系构建策略
如前所述，社区教育治理的目标是实现多元治理，有效构建社区教育多元主体治理体系，需要坚持以目标为导向，鼓励、推动并确保各类主体有效参与，构建社区教育多元主体治理新格局，进而实现社区教育善治。
（一）实现多元主体有效参与
社区教育治理的核心内容，就是要实现多元主体的有效参与。为此，要明确政府、社区与社会组织、社区居民、市场的边界和职责关系，明确其主体地位。当前，我国政府与社会力量、市场在社区教育中的职责还不够明晰，特别是社会组织和社区居民的主体地位尚未得到真正体现，导致政府在社区教育治理中出现越位、缺位和错位的现象。因此，需要通过搭建平台、引导参与，调动相关各方的积极性、主动性，激发各类主体的参与意识。
1.推进政府职能转变
新公共管理理论认为政府的职能是有限的，只有符合社区居民实际需求的社区教育服务，才能使有限的政府资源发挥最大效益。多元主体治理模式并不是要削弱政府的作用，而是要让政府职能在政府与社会关系的合理调整中获得重构。在尊重多元主体治理的基础上，政府需要转变职能，从包揽社区教育具体事务的“管理者”逐渐转变为社区教育的引领者、协调者，把握好社区教育的发展方向，推动多元治理主体的互动与合作。
2.积极培育社会组织
社会组织在反映社会诉求、整合社会力量方面发挥着不可替代的作用，其作为社区教育多元治理的主体之一，要注重发挥自身优势、强化自治功能。政府可以按照市场机制购买社会组织服务，社会组织通过平等竞争提供服务，这有利于社区教育服务水平的提升，同时也有利于社会组织协助基层政府搭建社区教育治理平台。此外，社会组织的自治机制可以有效地实现各类资源与社区教育的相互融合，及时解决社区教育服务能力不足等问题。与发达国家相比，当前我国社会组织的数量有限，专业性和组织管理水平不高，政府应当积极培育并促进其健康发展。
3.引导社区居民参与
社区教育治理需要社区居民的积极参与。社区居民既是社区教育治理的主体，又是社区教育治理的客体。要坚持“以人民为中心”理念，推进全过程人民民主，积极引导和鼓励社区居民参与社区教育的具体事务，推动社区教育多元治理健康发展。同时，尊重民愿、倾听民心、满足民需，开展形式多样的社区教育活动，既是满足社区居民多样化学习需求的前提条件，也是增强社区居民归属感和认同感的有效途径。只有社区居民在社区教育中的组织、沟通、协调、互助以及利益表达能力得到提升，社区教育治理才能真正实现多元化。
（二）构建多元主体治理机制
社区教育治理虽然已经得到政府与社会的认同与推进，但也不可避免遇到了许多问题需要解决，需要通过一系列措施来保障社区教育治理有序推进。
1.完善法制与制度建设
社区教育治理需要一系列配套的法制与制度来保障其顺利进行，特别是要保障各多元治理主体不缺位、不错位、不越位。要以法律的形式赋予各个治理主体相应的权利和义务，依法明确各主体行为的边界,同时,要健全社区教育治理过程中的相关工作制度，规范各治理主体的行为。要将民主治理理念贯穿社区教育治理，在建立政府购买社会组织服务政策、完善社区居民参与社区教育治理机制、加强社区教育治理制度建设等方面，发挥好各个治理主体的作用。
2.达成多方协同的目标共识
社区教育治理的目标就是要形成多元主体共同参与的社区教育治理格局，实现社区教育善治。为此，要确保社区教育中多元主体参与社区教育的利益能够得到充分的表达、作用得到有效发挥、资源得到有效整合。同时，要促进多元主体致力于达成社区教育善治的目标共识，积极互动合作，民主协商，沟通协调，形成合力，进而更好地满足社区居民的学习需求，促进社区发展和社区治理。
3.搭建平台实现开放共享
政府各相关职能部门、企事业单位、社会组织等都拥有丰富的教育资源，且这些资源具有很强的互补性。社区教育治理需要整合共享社区内各类资源，实现“协同增效”的放大作用，有效解决社区教育资源利用不足或封闭式发展等问题。要充分发挥现代信息技术优势，推动数字赋能，搭建社区教育学习平台，有效整合学习资源，优化资源配置，实现资源开放共享。
（三）推进多元治理创新发展
社区教育治理涵盖了多个学科领域和研究视角，既关注社区建设、社区居民教育需求，又关注微观层面多元治理主体之间的复杂性议题，需要运用创新、发展的思维和视角来推进。
1.探索市场化运行机制
要发挥市场在社区教育治理中的作用，在资源配置过程中让市场机制更好地发挥作用。要出台相关政策，加大政府购买服务的力度，积极引入市场竞争机制，鼓励社会组织通过接受政府授权、委托管理、承接项目或任务等方式，推动社区教育服务的社会化。要借鉴市场经济的效率效益观念，注重提升社区教育工作者的能力水平，提高服务质量，增强社区教育活力，不断提升社区教育的效率和质量。
2.建立监督与评价机制
要积极探索建立科学的社区教育治理评价指标，体现民主化和有效处理好政府与社会组织、居民之间的关系，同时体现效率与公平。同时，要进一步完善社会监督、自我监督、多元主体参与监督的监督机制，建立社区教育治理评价机制和规范流程，推动各治理主体之间的相互监督和评价，通过民主监督、规范监督，确保各个主体真正参与到社区教育治理中来。
3.加强理论与实践研究
要加强对社区教育治理的内涵、外延、原则、方法和影响因素等方面的研究，特别是要以实践为导向，加强对社区教育治理微观层面问题的研究。同时，要运用大数据、人工智能、“互联网+”等理念与技术，注重从多学科、多视角来审视社区教育治理，注重实践探索，扩大研究视野，结合各地区实际，探索有特色、本土化的社区教育治理新路径新方式。此外，还要注重经验总结和理论提升，把好的做法上升为可借鉴可复制可推广的经验，推动社区教育治理朝着善治的目标迈进。
综而言之，社区教育治理及其治理体系构建是近年来理论研究者与实践工作者所关注的重大问题。提升社区教育治理能力，既是推动社区教育高质量发展的重要内容，也是促进基层社会治理创新的有效途径。建构社区教育多元主体治理“X”模型及多元主体治理体系，完善多元主体治理机制，有助于形成社区教育多元主体治理新格局。
原文刊发于《两岸终身教育》2024年第1期第1—7页，因篇幅所限，参考文献删略。
